2019年3月22日至29日，中国政法大学国家法律援助研究院组织考察团赴东京、京都考察日本法律援助制度。考察团由樊崇义教授担任团长，中国政法大学韩象乾教授、吴宏耀教授，北京京门律师事务所主任朱明勇、北京尚权律师事务所主任毛立新、北京尚权律师事务所原主任常铮博士、山东求新律师事务所主任阚吉峰以及北京师范大学刑事法律科学研究院研究人员何琳博士随团出访。考察团由何琳博士担任翻译，先后访问了早稻田大学法学院、同志社大学法学院、日本司法支援中心东京总部、日本全国律师联合会、京都市律师协会，以及东京都和地球法律事务所、京都综合法律事务所、大阪山口法律会计事务所等机构，深入系统考察了日本的法律援助制度、律师制度，尤其是国选辩护人制度、值班律师制度等内容。
现将此次考察的内容，按“日本的犯罪率与律师行业概况”、“日本法律援助制度”、“国选辩护人”、“值班律师制度”四个专题予以综述，希望对我国法律援助立法有所裨益。
考察团访问早稻田大学法学院
一、日本的犯罪率与律师行业概况
通过此次访问，考察团发现，日本刑事犯罪率不高，重罪案件尤其不多。日本2018年《犯罪白皮书》数据表明，该年度涉嫌犯罪人数中，涉嫌刑事犯罪总人数106万多人，但近一半案件属于过失机动车致死伤案件（46.0867万人），刑法犯约占1/5（21.6957万人），特别法犯约占2/5（37.7503万人）。在案件处理上，提起刑事公诉的案件只有1/3强（共计329517人），约2/3的案件，在检察官阶段就做不起诉处理了掉了。其中，就提起公诉的案件案中，公判请求83988人，约占1/4；略式请求245529人，约占3/4。第一审共审结29.9319万人，但判处实刑只有不足两万人，（其中，判处死刑2人，无期徒刑18人，判处有期徒刑实刑19969人）；无罪判决130人（无罪率约0.434%）。
详细数据，参见图一：
另一方面，2004年以来，随着日本仿照美国法学教育推行法科大学院（Lawschool）制度，律师人数大幅度增加。据日本法律援助白皮书数据，截止2018年3月，日本共有律师40098人。其中，从2014年到2018年六年时间，日本就新增律师4985人（增幅近1/8）。早稻田大学寺崎嘉博教授认为，律师人数增加至少有三方面的影响：第一，因为法律业务总量有限，部分律师没有充足的法律业务。受此影响，一些年轻律师非常愿意担任国选辩护人。据日本法律援助白皮书数据，在过去五年，签约国选辩护人的律师占比一直处于上升趋势，每年增幅1%左右。其中，2018年的签约比例是72.3%。
第二，刑事辩护律师的专业化程度较低。在日本，绝大多数律师都是同时办理民、刑案件。例如，号称“日本刑辩第一人”的佐藤博史律师，事实上办理的民事案件比刑事案件多；京都综合法律事务所伊山正和律师，虽然曾任京都律协刑事委员会委员长以及日本司法支援中心京都地方事务所副所长，一年也只办理一两件刑事案件。为了方便民众选聘高素质的刑事辩护律师，日本律师行业推荐了值得信赖的6家律所和11人律师。第三，一些有刑事辩护情怀的律师，作为私选辩护人时，往往会投入极大的热情和精力。不过，寺崎教授也认为，一些担任国选辩护人的青年律师，经验不足，无法提供高质量的法律援助服务。
早稻田大学寺崎嘉博教授
二、日本法律援助制度
（一）日本综合法律扶助法》
日本《综合法律扶助法》颁布于2004年（法律第七十四号）。根据2004年12月1日法律第151号规定，该法“自公布之日起，在不超过两年零六个月的期限内”开始施行。此后，根据2006年6月2日法律第50号规定于2006年6月2日开始生效。此后，历经2007年6月法律第68号、2008年4月23日法律第19号、2010年5月28日法律第37号、2011年6月24日法律第74号、2013年6月12日法律第33号、2014年6月13日法律第67号、2016年6月3日法律第53号七次修改。现在适用的是2016年修订后的版本。
日本《综合法律扶助法》分四编，共计55条。具体条文结构如下：
2016年《综合法律援助法》修正案标志着日本进入了综合法律援助服务的第二阶段。此次修正案要点如下：
第一，有认知障碍的老年人和残疾人，无论其经济状况如何，均可免费获得法律咨询援助。有认知障碍的老年人和残疾人士，如符合法定经济困难标准，在有关公众支持的行政上诉程序中可以获得法庭代理服务。
第二，在条例规定区域内生活且遭受重大灾难的受害人，不论其经济状况如何，均可获得免费法律咨询援助。
第三，跟踪和家庭暴力(虐待儿童或对配偶实施暴力)案件的受害人，不 论 其经济状况如何，均可获得免费法律咨询援助。
日本学者认为，2016年修订后的法律支援法取消了有特殊需求者（如有认知障碍的老年人、残疾人、灾难、跟踪和家庭暴力的受害人）获得法律咨询的经济状况资格要求，因此，此次修订意味着，日本的法律援助从只针对贫困人群的传统贫困法，进入到了现代社会以满足弱势群体特殊需求为目标的福利法。与此同时，在财政紧缩时期，修订后的法案要求，对于那些不考虑经济状况予以免费的法律咨询援助、但是又有一定收入的人，可以要求他们偿还援助费用。根据修订后的法案，将来有可能向移民、难民、儿童等有特殊需要的人提供免费的法律咨询援助。
（二）日本法律援助中心（日本司法支援中心，简称法阳台）
日本司法支援中心（JLSC）于2006年4月根据《综合法律援助法》设立，2006年10月开始提供法律援助服务。 该中心又称“Houterasu”（法阳台）。据介绍，在日文表达中，该名称有双重含义：一是“为通过法律手段解决问题提供光明（to shed light on the path to resolving matters through legal means）”。二是暗指该中心“像阳光普照的阳台一样是一个舒适的地方。
日本司法支援中心是一个完全由政府出资的公共机构，其职员不属于公务员。在法律地位上，日本司法支援中心虽然受法务省监督，但独立于法务省，遵循独立行政法人的组织框架。 日本司法支援中心的理事长是该组织的执行负责人，主持并负责该组织的业务管理。理事长的人选，由法务大臣在征询最高法院的意见后提名。理事长由四名理事协助，理事来自各行各业，而不仅仅是法律专业人士。
此次访问中，日本司法支援中心的理事长由于有其他公务活动，常务理事丸岛俊介先生、理事山崎学先生与考察团一行进行了亲切的交流，并就今后的合作交流事宜达成了初步的共识。其中，山崎学先生此前就是一名法官。
日本司法支援中心常务理事丸岛俊介、理事山崎学先生与考察团交流座谈
根据《综合法律援助法》授权，法务大臣对日本司法支援中心进行监督，并指导其在未来四年内实现业务管理目标的中期目标。根据该中期目标，日本司法支援中心制定相应的中期和年度计划，并独立地开展业务以提供其服务。每年，由法务省设立的评估委员会对其业绩进行评估。
日本司法支援中心本部设于东京，并在全国各地设有111 个分支机构。日本司法支援中心本部及其各地分支机构的经费统一由中央政府拨付。其中，2013-2018年法律援助经费预决算情况如下：
日本司法支援中心分支机构分为四种类型：地区办公室；地区办公室的派出机构；地区办公室的次级派出机构；地方法律事务所。
第一，地区办公室。全国共有50个地区办公室，设置在各地区法院的主要办公场所。各地区办公室均有能力提供日本司法支援中心提供的所有服务。
第二，地区办公室的派出机构。地区办公室派出机构共计11 个，设置在人口较多或者法院有大量事务需要处理而相关地区办公室无法予以完全覆盖的城市地区。地区办公室派出机构只提供日本司法支援中心的五项主要服务。
第三，地区办公室的次级派出机构。截至 2017 年 3 月，地区办公室的次级派出机构东京有3家，大阪有1 家。次级派出机构的作用是提供法律信息服务与民事法律援助服务。2013 年 3 月，日本司法支援中心在东日本大地震的主要灾区岩手 县、宫城县和福岛县新设立了 7 家次级派出机构。
第四，地方法律事务所。地方法律事务所设立在因律师人数有限等原因致 使当地居民无法轻易获得法律服务的地区。截至2017 年，全国共设有 37 个地方事务所。日本司法支援中心共聘有常勤律师（即职员律师）215人；根据实际需要，日本司法支援中心将这些常勤律师常规性地派驻到各地方法律事务所，并三年轮换一次。
日本司法支援中心的组织结构，详见下图：
根据《综合法律援助法》第 30 条第 1 款的规定，日本司法支援中心的主要服务包括以下五项内容：
• 法律信息服务
• 民事法律援助服务
• 刑事辩护法律援助服务（法院指定辩护国选辩护律师）
• 为法律服务资源不足地区提供解决方案
• 刑事被害人援助服务
此外，在不损害其核心法律服务的前提下，日本司法支援中心还可以提供由国家政府、地方政府、非营利性机构和其他组织委托的服务。例如，2012 年 4 月以来，根据特别法案（日本司法支援中心为东日本大地震的受害者提供法律援助的特别措施），日本司法支援中心一直在为东日本大地震的幸存者和受害者提供法律援助。该法案向特定灾区居民（不论其经济状况如何）提供法律咨询；将法律援助的范围扩大到普通法院诉讼程序之外，如为解决与核电厂事故有关的损害赔偿问题而新创立的ADR程序，以及在法律程序进行过程中，暂缓受害者向国家偿付援助律师的各项法律费用。
三、国选辩护人
为系统了解日本国选辩护人制度，考察团一行与日本司法支援中心总部第二事业部就此进行了专题研讨。日本司法支援中心第二事业部部长中重克己（律师）、部副葛西秀和（律师）、第二事业部国选辩护课课长酒井英臣（原法官）、第二事业部国选辩护课课长补佐金泽美佳女士、第二事业部国选辩护课及国选辩护等报酬算定业务室课长补佐有吉真理子女士、第二事业部犯罪被害人支援课小坂友希乃（律师）等人参与了此次研讨。
日本司法支援中心第二事业部部长重克己等人与考察团合影
在日本，刑事、民事法律援助具有不同的法律属性。其中，刑事法律援助乃宪法第37条规定的一项宪法基本权利。因此，国选辩护人制度在日本法律援助服务中居于特殊的地位。具体而言，日本国选辩护人制度由三部分组成：犯罪嫌疑人的国选辩护人、被告人的国选辩护人以及家庭法院未成年人的国选辩护人。法律规定，日本司法支援中心根据法院的请求，从在其处注册的律师名单中挑选辩护律师候选人。对犯罪嫌疑人的辩护活动在羁押场所进行，如警察局；对被告人的辩护活动在法庭上进行。
国选辩护人工作流程图如下：
2009年，由于裁判员裁判制度的实施，法院为犯罪嫌疑人指定辩护律师的适用范围扩大，因此适用案件 的数量增加了 10 倍。2016 年，法院为犯罪嫌疑人指定律师的案件范围进一步扩 大，不受案件限制所有处于勾留状态的犯罪嫌疑人都可以得到辩护律师的法律建议。该项制度于2018年6月开始实施。
2004年，在家庭法院为未成年人提供援助的案件范围也扩大了，适用案件 的数量迅速增加。在审判过程中，为被告人辩护的案件数量因刑事审判数量的减 少而下降。
据《法律援助白皮书》数据，2017年度，犯罪嫌疑人的国选辩护人约占83.6%；审判阶段，地方裁判所的被告人国选辩护人约占84.2%；简易裁判被告人的国选辩护人约占93%。
四、日本值班律师制度
日本值班律师制度是此次访问的考察重点之一。在访问中，同志社大学法学院洲见光男教授系统分析了日本值班律师制度的成因。洲见教授认为，与美国相比，日本宪法赋予国民的律师依赖权曾一度并没有得到应有的重视。因此，在2006年以前，日本的国选辩护人制度只适用于已经提起公诉的刑事案件；至于作为审前程序的侦查阶段（从逮捕到勾留、再到检察官决定提起公诉），犯罪嫌疑人虽然可以随时聘请私选辩护人，但是，在法律上，犯罪嫌疑人在侦查阶段，并不享有获得国选辩护人帮助的权利。洲见教授认为，2006年以前，由于无力聘请私选辩护人的犯罪嫌疑人在侦查羁押期间（最长23天时间，其中，勾留前三日；勾留后侦查最长20天）缺少律师的帮助，也就无法确保其供述的真实性。
而且，洲见教授通过数据指出，在日本司法实践中，如果犯罪嫌疑人在侦查阶段做了有罪供述，即便在此后的审判阶段翻供，法庭也往往更倾向于采信侦查阶段的供述。正是基于上述原因，在1989年日本全国律师联合会第32次人权拥护大会上，深刻反省了侦查阶段即起诉前实质辩护的不充分。以此为契机，1990年4月日本全国律师联合会成立了刑事辩护中心。同年9月14日日本大分县（日本的县相当于我国的省）律师协会率先学习英国值班律师制度，组织134名律师为侦查阶段的犯罪嫌疑人提供免费的值班律师服务。
日本同志社大学法学院院长大中有信教授、洲见光男教授于考察团合影
考察团向洲见光男教授赠送书籍
在日本，值班律师服务不是国家法律援助，而是各地律师协会提供的律师志愿服务。愿意利用闲暇时间提供值班律师服务的律师，可以向当地律师协会申请登记为值班律师。日本《辩护士白皮书》的数据表明，在日本，登记为值班律师的比例在逐渐增加，近三年基本维持在46%左右。登记为值班律师后，律师会根据自己的空闲时间，申请担任特定日期的值班律师。在此期间，遇有犯罪嫌疑人需要律师，警察会通过当地律协告知值班律师。通常情况下，律师会在当天到警察局为犯罪嫌疑人提供一次免费的法律咨询。
考察团一行访问日本全国律师协会
考察团与日本辩护士联合会副会长吉成务等人合影
据日本全国律师联合会国选辩护本部副本部长山口健一律师介绍，在日本，警察讯问犯罪嫌疑人时，律师无权在场；但是，司法实务中，值班律师到场后，警察一般会停止讯问，由值班律师为其提供法律咨询。一般情况，值班律师会告知犯罪嫌疑人相关的程序法规定及其享有的诉讼权利，以及供述的法律效果。山口律师特别强调，他尤其会提醒犯罪嫌疑人，如果你在侦查阶段做了有罪供述，即便在审判中不承认有罪，法庭也往往会采信侦查的供述。
在侦查阶段，值班律师只提供一次免费的法律咨询。为了激励律师积极参与值班律师服务，各地律协允许犯罪嫌疑人聘请值班律师担任其私选辩护人，或者在后续程序中，担任该案件的国选辩护人。
考察团向日中法律家交流协会事务局局长冈部健一、日本全国律师联合会国选辩护本部副本部长山口健一律师赠送礼品
在日本，每一个律师需要向全国律协和当地律协逐月缴纳会费。其中，部分会费会用于支付值班律师的报酬。因此，值班律师的报酬由两部分构成：一是日本全国律师协会会提供的5000日元（约折合人民币300元）基本报酬；二是各地律师协会根据自身的条件支付的报酬。其中，京都律师协会的标准比较高，含交通补贴大约在15000日元左右（约折合人民币900元）。
考察团与京都律师协会副会长古家野彰平、京都综合法律事务所伊山正和律师合影
2001年6月，日本司法制度改革审议会通过《司法制度改革审议会意见书——支持21世纪的日本司法制度》。在《意见书》第二部分第二节，专门就被疑者、被告人的国选辩护人制度提供了改革建议。以此为指导，过去十年间，日本国选辩护人制度开始逐步适用于侦查阶段被勾留的犯罪嫌疑人。其中，自2006年10月起，可能判处死刑、无期徒刑以及法定最低刑一年以上的案件，自法院批准勾留决定后，符合贫困条件的犯罪嫌疑人（年收入低于50万日元）开始有权获得国选辩护人的帮助。2009年5月，有权获得国选辩护人的案件范围进一步扩大到法定最高刑三年以下的案件。2016年5月24日《日本刑事诉讼法》修正案规定，所有刑事案件的犯罪嫌疑人，在被勾留后，只要符合贫困条件，都有权获得国选辩护人的帮助。该项修改已于2018年6月开始生效。因此，2018年6月以降，在司法实践中，日本值班律师服务仅适用于刑事案件的早期阶段，即从逮捕犯罪嫌疑人到法官批准勾留决定这段时间（最长72小时）。据日本全国律师联合会副会长吉成务介绍，虽然有了国选辩护人制度，但是，近年来犯罪嫌疑人要求值班律师服务的数量依然在增加，日本律师每年大约为四、五万犯罪嫌疑人提供值班律师服务。而且，吉成副会长非常骄傲地指出，恰恰是因为律师群体持之以恒的努力和值班律师的志愿服务，才促使国家将国选辩护人制度推广到侦查阶段并逐步覆盖所有刑事案件。
在日本，各地律协为了规范值班律师的志愿服务，还专门编写了《值班律师指南》、值班律师格式文书。
其中，东京律师协会编写的指南和格式文书目录如下：
最后，值得一提的是，日本律师协会和各地律师协会不仅为所有犯罪嫌疑人提供免费的值班律师服务，而且，还为特定贫困案件的犯罪嫌疑人提供免费的“法律援助代理服务”。据寺崎教授介绍，2006年以来，虽然立法将国选辩护人制度延伸到了侦查阶段，但是，国选辩护人要求必须符合法定的经济困难标准。因此，为了确保刑事诉讼程序的公平和公正，根据日本全国律协的要求，自1990年起，日本法律援助委员会开始为刑事被告人提供法律援助志愿服务（the Criminal Suspect Defense Aid System）。即，在被告人选聘私人辩护人后，如果因故无力支付律师费，可以申请由法律援助项目为其支付律师费。为了确保该项目有足够的经费，日本全国律协于1995年成立值班律师救急基金（the Emergency Fund for Duty Attorney System）；2009年6月之后，该基金更名为青少年与刑事辩护基金（the Fund for Juvenile and Criminal Defense）。
根据2017年日本律师白皮书记载，请求值班律师数、值班律师服务数、法律援助数的具体变化情况如下：
